İmar planı sınırları içindeki meraların, planın onayıyla birlikte hukuki bakımdan meralık niteliğini yitireceği, bu yerlerden genel hizmetlere ayrılanların belediye veya özel idareye bedelsiz terkinin gerekeceği, genel hizmetler dışında özel mülkiyete konu olabilecek bir amaca ayrılan yerlerin onaylanmış imar planıyla getirilen kullanma amacına konu ve tabi olacakları ancak, bu durumun meralardan elde edilen yerlerin belediyeler adına tescilini gerektirmeyeceği
Başbakanlığın 25.10.1988 günlü ve Kanunlar ve Kararlar Genel Müdürlüğü 07/174-314/04787 sayılı yazısına ekli Maliye ve Gümrük Bakanlığının 25.10.1988 günlü ve Milli Emlak Genel Müdürlüğü Mile IS.Şb. 3122-3558/36739 sayılı yazısında aynen: “imar planlan içine alınan meraların mülkiyeti konusunda Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü ile Bakanlığımız arasında Kanunun 11. maddesinin son fıkrasının yorumu açısından görüş farklılığı meydana gelmiştir.
3.5.1985 tarih ve 3194 sayılı imar Kanunu”nun 11. maddesi şöyle demektedir: “imar planlarında; meydan, yol, park, yeşil saha, otopark, toplu taşıma istasyonu ve terminal gibi umumi hizmetlere ayrılmış yerlere rastlayan Vakıflar Genel Müdürlüğüne ait gayrimenkuller ile askeri yasak bölgeler, güvenlik bölgeleri ile ülke güvenliği ile doğrudan doğruya ilgili Türk Silahlı Kuvvetlerine ait harekat ve savunma amaçlı yerler hariç Hazine ve Özel idareye ait arazi ve arsalar belediye veya valiliğin teklifi, Maliye ve Gümrük Bakanlığının onayı ile belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeye, belediye ve mücavir alan hudutları dışında özel idareye bedelsiz terk edilir ve tapu kaydı terkin edilir. Ancak bu yerlerin üzerinde bina bulunduğu takdirde, arsası hariç yalnız binanın halihazır kıymeti için takdir edilecek bedel ödenir. Bedeli ve ödeme şekli taraflarca tesbit olunur.
Bu suretle maledilen arazi ve arsalar belediye ve özel idare tarafından satılamaz ve başka bir maksat için kullanılamaz, bu hususta tapu kütüğünün beyanlar hanesine gerekli şerh konur.
Bu yerlerin kullanış sekli, yeni bir imar planıyla değiştirilip özel mülkiyete konu olabilecek hale getirildiği takdirde, bu yerler devir alınan idareye belediye veya özel idarece aynı usulle iade edilir. Buna aykırı davranışı sabit olan ilgililer şahsen sorumludur. Bu terkinler hiçbir şekilde resim, harç ve vergiye tabi değildir.
Hazırlanan imar planı sınırları içindeki kadastrol yollar, meydanlar ile meralar, imar planının onayı ile bu vasıflarını kendiliğinden kaybederek, onaylanmış imar planı kararı ile getirilen kullanma amacına konu ve tabi olurlar.”
Görüş ayrılığına konu bu son fıkra ile ilgili olarak Tapu Kadastro Genel Müdürlüğünün 7.11.1985 gün ve 1477 sayılı genelgenin eki yönergede; “imar planı sınırları içinde kadastrol yollar, meydanlar ile Medeni Kanunun 641. maddesi kapsamında olup, 766 sayılı Tapulama Kanununun 35. maddesi gereğince sadece sınırlandırılması yapılan mera, yaylak, kışlak ve harman yerleri ile tesbit harici bırakılan yerler hazırlanan imar planının onayı ile bu vasıflarını kendiliğinden kaybederek onaylanmış imar planı kararı ile getirilen kullanma amacına konu ve tabi olurlar.
1580 sayılı Belediye Kanunu”nun 159 uncu maddesi ile belediye sınırlan içerisindeki sahipsiz arazi mahiyetindeki seyrangah, harmanyeri, çayır ve meralar belediyelere devrolunmuştur.
Büyük Millet Meclisinin 17 Mayıs 1934 tarih ve 808 sayılı tefsir kararında da belediyelere devrolunan hususun yalnız idare ve nezaret hakkı olmayıp, tasarruf hakkını da kapsadığı belirtilmiştir.
Bu nedenle; imar planları içerisinde kalan mera, yaylak, kışlak, harman yeri, seyrangah ve çayırlar ile tescil harici bırakılmış yerlerin tescili için Medeni Kanunun 912. maddesindeki tescili muktazi aynı hak doğmuş olacağından belediye sınırları içerisindeki bu gibi yerlerin imar parselasyon planının uygulanması sırasında, arsa vasfı ile planda gösterilen kullanım ve kamu hizmetine tahsis amacına göre belediye veya Hazine adına tescil edilecek ve belediye adına yapılan tescillerden Hazineyi temsilen maliye kuruluşuna bilgi verilecektir.” Denilmektedir.
Görüldüğü üzere, Tapu ve Kadastro Genel Müdürlüğü imar planı sınırları içine alınan mera, yaylak, kışlak gibi yerlerin belediye adına tescil edilmesini 3 Nisan 1930 tarih ve 1580 sayılı Belediye Kanununun 159. maddesine ve bu maddeye ilişkin TBMM.”nin 17.5.1934 gün ve 808 sayılı tefsir kararına dayanmaktadır.
1580 sayılı Kanunun 159. maddesi ile 808 sayılı tefsir kararı dikkatlice incelenecek olunursa, belediyelere devredilen hususun, meraların kullanım, yönetim ve gözetim hak ve sorumluluğu görülür.
Tefsir kararında yer alan tasarruf deyimi tapu mevzuatındaki mülkiyet hakkı karşılığı olan teknik ifade değildir.
Bilindiği üzere, meralar bir köy veya belediye halkının hayvanlarını otlatmaları için ayrılmış kamu mallarındandır. Kendilerine mera tahsis edilen köy veya belediye tüzel kişiliğinin meralar üzerindeki hakkı sadece kullanmaya ilişkindir. Bu hakka paralel olarakta bu yerleri koruma ve gözetmek görevleri vardır.
Bu tür malların özel mülkiyete konu olabilmesi için bir kamu otoritesinin idari bir tasarrufla meranın tahsis cihetini değiştirmesi gerekmektedir. Hukukumuzda bu yetki zaman zaman çeşitli kuruluşlara verilmiştir. Son olarak meraları tahsis etmek ve tahsis şeklini değiştirmek yetkisi 9.5.1985 gün ve 3202 sayılı Köy Hizmetleri Genel Müdürlüğünün Teşkilat ve Görevleri Hakkında KHK.”nın Değiştirilerek Kabulüne Dair Kanunun 2/p, 9/d maddeleri ile adı geçen kuruluşa verilmiştir. Ancak, anılan kuruluşun bu yetkisi genel bir yetkidir. Çünkü imar Kanununun 11. maddesiyle bu konuda bir ayrım gözetilmiş ve ister belediyece, ister Valiliklerce yapılsın imar planı içinde kalan meraların hukuki niteliklerinin kendiliğinden kalkacağı kabul edilmiştir. Yani Belediye ve Valiliklere imar planı yapmaları koşuluyla dolaylı şekilde meraların hukuki niteliğini kaldırma yetkisi verilmiştir.
Görüldüğü üzere, 3194 sayılı imar Kanununun 11/son maddesi, meraların mülkiyetini saptayan ve bu mülkiyeti belediyelere ya da Valiliklere nakleden bir hüküm değildir. Sadece meralık niteliğinin Belediye ya da Valiliklerce imar planı düzenlenerek kaldırılmasını sağlayan yetkiyi ifade etmektedir.
Uygulamada, belediyeler, imar planları yoluyla meralardan; özel mülkiyete konu olabilecek mesken, sanayi, ticaret alanı gibi yerleri de Tapu Kadastro Genel Müdürlüğünün anılan genelgesine dayanarak kendi adlarına tescil ettirmektedirler. Buna karşılık yukarıda belirttiğimiz gerekçelerle Bakanlığımızca bu tescillere karşı dava yoluna gidilmektedir.
Bilindiği üzere, kamu idareleri arasında bu tür uyuşmazlıklar 29.6.1938 gün ve 3533 sayılı Kanuna göre tahkim yoluyla çözümlenmektedir. Bakanlığımızca bu yola başvurulduğunda lehimize karar alınmaktadır. Fakat anılan kurum temyiz yolunu kapadığı için Yargıtaya gidilmemekte ve bu konuya ilişkin bir karar alınması mümkün olmamaktadır.
Ancak; meraya tecavüz dolayısıyla verilen Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 26.3.1976 gün ve 1975/14-19, K: 976/1172 ve Yargıtay 4 üncü Hukuk Dairesinin 16.2.1987 gün 1986/7221 Esas, 1987/926 Karar sayılı ilamlarında, 1580 sayılı Kanunun 159 uncu maddesi ile 808 sayılı TBMM. tefsir kararı etraflıca incelenmiş, belediyelere bırakılan tasarruf, idare ve nezaret hakkı olduğu, meralarının mülkiyetinin devredilmediği sonucuna varılmıştır.
Bu nedenle; 3194 sayılı imar Kanunu”nun 11/son maddesinin imar planları içine alınan meraların mülkiyetinin belediyelere devrine imkan verip verilmediğine ilişkin belediyelerle Hazine arasında süre gelen ihtilafın kesin suretle çözümü için Danıştayın istişari görüşüne ihtiyaç duyulduğundan, yazımızın 2575 sayılı Kanunun 23/e maddesi gereğince Danıştay Başkanlığına havale edilmesine müsaadelerinizi arz ederim.” denilmektedir.
Gereği görüşülüp düşünüldü.
Üye Birsen Çırakman”ın “imar planlan içine alınan meraların mülkiyeti konusunda Tapu Kadastro Genel Müdürlüğü ile Maliye Bakanlığı arasında 3194 sayılı Yasanın son fıkrasının yorumundan doğan görüş ayrılığının giderilmesi istişari düşünce isteminin konusunu oluşturmaktadır.
3194 sayılı Yasanın son fıkrası, “Hazırlanan imar planı sınırları içindeki kadastrol yollar, meydanlar ile meralar, imar planının onayı ile bu vasıflarını kendiliğinden kaybederek, onaylanmış imar planı kararı ile getirilen kullanma amacına konu ve tabi olurlar.” hükmünü amir bulunmaktadır. Fıkrada sayılan yerler aslında kamunun yararlanmasına ayrılmış veya tahsis edilmiş, tapuda tescile tabi olmayan kamu mallarıdır. Bu malların onaylanmış imar planı kararıyla bu vasıflarını kendiliğinden kaybedecekleri ve planda belirtilen kullanma amacına tabi olacakları açıktır. Fıkra, mera olmaktan çıkan bu yerlerin mülkiyelinin devrini öngören bir hükmü içermemektedir. Ancak, bu hükümle, Belediye ve Valiliklere, imar planı düzenleyerek, mera olan bir yerin bu niteliğinin kaldırılmasını sağlayan bir yetkiyi kullanma olanağı tanınmaktadır.
3402 sayılı Kadastro Kanununun 48 inci maddesiyle yürürlükten kaldırılan Tapulama Kanununun 35 inci maddesinde “Mera, yayla ……….. gibi ammenin istifadesine tahsis edildiği veya kadimden beri umumun isifade ve intifa ettiği, belgelerle veya bilirkişi ve şahit beyanı ile tevsik edilen ortamalı arazi sınırlandırılır, parsel numarası verilerek yüzölçümü hesaplanır.
Bu sınırlandırma tescil mahiyetinde olmadığı gibi bu suretle belirtilen gayrimenkuller hususi kanunlarında yazılı hükümler mahfuz kalmak üzere hususi mülkiyete konu teşkil etmezler.” denilmektedir. 3402 sayılı Kadastro Kanununun 16 inci maddesinin B bendinde de aynı mahiyette bir hükme yer verilmiş bulunmaktadır. Bu hükümlerden de anlaşılacağı üzere meralar, mera olarak tapuya tescili gerekmeyen ve özel mülkiyete konu olmayan gayrimenkullerdir. Sözü geçen 11 inci maddenin son fıkrasına göre, meralar bu niteliklerini planın onayıyla birlikte yitirdikleri anda plandaki kullanım amacına göre mülkiyetinin kime ait olacağı sorunu ortaya çıkmamaktadır.
Duraksama, meradan elde edilen ve imar planlarında konut, sanayi ve ticaret alanı gibi özel mülkiyete konu olacak biçimde belirlenen yerlerin mülkiyetinin kime ait olacağı konusunda belirmektedir.
Türk Kanunu Medenisinin, sicile mukayyet olmayan gayrimenkuller başlıklı 912 inci maddesinde “Kimsenin hususi mülkiyetinde bulunmayan ve ammenin kullanmasına tahsis edilen gayrimenkuller, onlara müteallik ve tescili muktazi ayni bir hak olmadıkça, tescile tabi değildir.
Sicile mukayyet bir gayrimenkul, kaydı lazım gelmeyen bir gayrimenkule tahavvül ettikte; kaydı sicilden çıkarılır.” hükmü yer almaktadır. Bu durumda mera iken imar planında özel mülkiyete açılan bir yer için tescili gereken bir ayni hakkın doğduğundan kuşku duyulamaz.
3194 sayılı imar Kanununun 11.inci maddesinin birinci, ikinci ve üçüncü fıkralarında hazine ve belediye adına tapuda tescilli olup, imar planında umumi hizmetlere ayrılan yerler için yapılacak tapu terkinine, tapuya verilecek şerhe, bu yerlerin kullanış şeklinin yeni bir imar planıyla değiştirilmesi halinde yapılacak işlemlere ilişkin hüküm sevkedilmiştir. Maddenin son fıkrası ise, esasen kamunun yararlanmasına tahsis edilmiş ve ayrılmış bulunan ve tapuda tescilli bulunmayan kadastrol yollar, meydanlar ve meralar hakkında olup, imar planının tasdikiyle bu gibi yerlerin yalnızca plandaki kullanım amacına tabi kılınacağı yolunda hüküm içermektedir, imar planlarında genel hizmetlere ayrılan yerler, esasen özel mülkiyete konu olmamaları nedeniyle tescile tabi bulunmadıklarından, meralara isabet eden plandaki bu hizmetlere ayrılan yerler için, olsa, olsa, tahsis şekli değişmiş olmakta ve umumun başka bir yararı için kullanılır hale dönüşmektedir. Bu yönüyle de mera niteliğini kaybettikten sonra plan kararıyla yol, meydan, park, gibi olan yerlerin mülkiyetinin kime ait olacağı sorusunu ortaya çıkmamaktadır.
Mera niteliğini kaybeden yer, imar planında özel mülkiyete konu olacak bir arsa vasfını almışsa bu nitelikteki arazinin malikinin hazine olacağı tabiidir.
Yargıtay Hukuk Genel Kurulunun 26.3.1976 gün ve E: 1975/1419, K: 1986/1172 ve Yargıtay 4 üncü Hukuk Dairesinin 16.2.19.87 gün ve 1986/7221 esas 1987/926 karar sayılı kararları da bu görüşe dayanmaktadır.
Nitekim, 3402 sayılı Kadastro Kanununun 18 inci maddesinde de kamu mallarını belirleyen 16 inci maddesi hükümleri dışında kalan ve tescile tabi bulunan taşınmaz mallarla tarım alanına dönüştürülmesi veya ekonomik yarar sağlanması mümkün olan yerlerin hazine adına tesbit olunacağı ifade edilmektedir.
Bu nedenlerle, meraların hazırlanan imar planında konut, ticaret ve sanayi alanı gibi özel mülkiyete konu olacak bir kullanım biçimine dönüştürülmesi halinde bu yerlerin, belediye adına tescilinin mümkün bulunmadığı ve Hazineye ait olması gerektiği, meralardan genel hizmetlere ayrılan yerlerin, daha sonra plan değişikliğiyle özel mülkiyete konu alanlara dönüştürülmesi halinde de belediye adına tescilinin yapılamayacağı” yolundaki gerekçedeki ayrışık oyuna karşı; istişari görüş isteminin konusunu, 3.5.1985 günlü ve 3194 sayılı imar Kanununun 11 inci maddesinin son fıkrası hükmünün, imar planları içine alınan, meraların mülkiyetinin belediyelere devrine olanak verip vermediği hususu oluşturmakladır.
3.5.1985 günlü ve 3194 sayılı imar Kanununun Kamuya Ait Gayrimenkullar başlığını taşıyan 11 inci maddesi, “imar planlarında; meydan, yol, park, yeşil saha, otopark, toplu taşıma istasyonu ve terminal gibi umumi hizmetlere yarılmış yerlere rastlayan Vakıflar Genel Müdürlüğüne ah gayrimenkuller ile askeri yasak bölgeler, güvenlik bölgeleri ile ülke güvenliği ile doğrudan doğruya ilgili Türk Silahlı Kuvvetlerine ait harekat ve savunma amaçlı yerler hariç Hazine ve Özel idareye ait arazi ve arsalar belediye veya valiliğin teklifi, Maliye ve Gümrük Bakanlığının onayı ile belediye ve mücavir alan sınırları içinde belediyeye, belediye ve mücavir alan hudutları dışında özel idareye bedelsiz terk edilir ve tapu kaydı terkin edilir. Ancak, bu yerlerin üzerinde bina bulunduğu takdirde, arsası hariç yalnız binanın halihazır kıymeti için takdir edilecek bedel ödenir. Bedeli ve ödeme şekli taraflarca tesbit olunur.
Bu suretle maledilen arazi ve arsalar belediye veya özel idare tarafından satılamaz ve başka bir maksat için kullanılamaz. Bu hususta tapu kütüğünün beyanlar hanesine gerekli şerh konur.
Bu yerlerin kullanış şekli, yeni bir imar planıyla değiştirilip özel mülkiyete konu olabilecek hale getirildiği takdirde, bu yerler devir alınan idareye belediye veya özel idarece aynı usulle iade edilir. Buna aykırı davranışı sabit olan ilgililer şahsen sorumludur. Bu terkinler hiçbir şekilde resim, harç ve vergiye tabi değildir.
Hazırlanan imar planı sınırlan içindeki kadastrol yollar, meydanlar ile meralar, imar planının onayı ile vasıflarını kendiliğinden kaybederek, onaylanmış imar planı kararı ile getirilen kullanma amacına konu ve tabi olurlar.” hükmünü taşımaktadır.
İdare yazısında imar Kanununun 11 inci maddesinin son fıkrasının yorumunda duraksama olduğu ileri sürülmekteyse de, bu fıkranın amaç ve anlamını belirlemek için maddeyi bir bütün olarak incelemek gerekmektedir. Madde bir bütün olarak incelendiğinde de imar planı içine alınan meraların bu planda tahsis edildiği amaca göre mülkiyet konusu değişmektedir.
3194 sayılı Yasanın 11 inci maddesinin son fıkrası hükmü, bu Kanuna göre hazırlanan imar planları içine alınan meraların, hukuki vasfım imar planının onayıyla birlikte kendiliğinden kaybedeceğini ve onaylanmış imar planı kararıyla getirilen kullanma amacına konu ve tabi olacağını öngörmektedir.
Bu hükme göre, daha önce mera olan bir yer, imar planıyla başka bir amaca tahsis edilmişse, o yerin meralık vasfı ortadan kalkmakta ve imar planının onaylanmasıyla birlikte tahsis yönü değişerek planda gösterilen amaçlar için kullanılabilir hale gelmektedir.
Bu durum, imar planı sınırları içinde alınan meraların hepsinin belediye veya özel idareye terkine olanak vermemekte ancak, imar planları içine alınmakla meralık vasfı değişen bu yerlerin, imar planında meydan, yol, park, yeşil saha, otopark, toplu taşıma istasyonu ve terminal gibi genel hizmetlere ayrılan bölümlerinin 11 inci maddenin yukarıda metni yazılı birinci ve ikinci fıkraları hükümlerinin uygulanması suretiyle belediye veya özel idareye bedelsiz terkine imkan vermektedir. Sözü geçen 11 inci maddenin son fıkrasında sayılan yerler (kadastrol yollar, meydanlar ile meralar) onaylanmış imar planında genel hizmetler dışında bir amaca ayrılmışsa, örneğin, özel mülkiyete konu olabilecek konut, sanayi ve ticaret alanı olarak belirlenmişse bu alanların belediye veya özel idareye terkinin söz konusu olamayacağı kuşkusuzdur. Meraların, imar planında, önce, genel hizmetlere ayrılması ve bu nedenle belediye veya özel idarelere mal edilmesinden sonra plan değişikliğiyle özel mülkiyete konu olabilecek yapı alanlarına dönüştürülmesi halinde ise bu yerlerin devir alınan idareye geri verileceği 11 inci maddenin 3 üncü fıkrasında açık hükme bağlandığından bu taşınmazların bu yolla da belediye adına tesciline olanak bulunmamaktadır.
Sonuç olarak, imar planı sınırları içindeki meraların, planın onayıyla birlikte hukuki bakımdan meralık niteliğini yitireceği, bu yerlerden genel hizmetlere ayrılanların belediye veya özel idareye bedelsiz terkinin gerekeceği, genel hizmetler dışında özel mülkiyete konu olabilecek bir amaca ayrılan yerlerin onaylanmış imar planıyla getirilen kullanma amacına konu ve tabi olacakları ancak, bu durumun meralardan elde edilen yerlerin belediyeler adına tescilini gerektirmeyeceği mütalaa kılınmakla dosyanın Danıştay Başkanlığına sunulmasına 10.2.1989 gününde esas yönden oybirliği gerekçede oyçokluğuyla karar verildi.