DAVANIN KONUSU : Ankara Valiliği Başkent Milli Emlak Daire Başkanlığının 15/09/2021 tarih ve 1728428 sayılı işlemine dayanak olan Çevre, Şehircilik ve İklim Değişikliği Bakanlığının 07/07/2021 tarih ve 2021/15 sayılı, “Hazine hisselerinin hissedarlara doğrudan satışı” konulu Genelgesinin 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali istenilmektedir.
DAVACININ İDDİALARI : Dava konusu Genelge’de atıf yapılan 313 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin Resmi Gazete’de yayımlanarak aleniyet kazandığı, bu haliyle tüm vatandaşlar için uygulamanın şekline ilişkin açık norm oluşturduğu, Genelge ile söz konusu Tebliğin ilgili hükümlerinin fiili olarak değiştirildiği ve uygulanamaz hale getirildiği, Milli emlak Genel Tebliğlerinin ancak yeni çıkarılacak tebliğler ile değiştirilebileceği, sadece Bakanlık birimleri için yayınlanmış Genelge ile aleniyet kazanmış 313 sayılı Milli Emlak Genel Tebliğinin değiştirilmesinin kendisi açısından öngörülemeyen bir uygulamaya sebep olduğundan hukuki güvenlik ilkesinin ihlal edildiği, anılan Tebliğ’de hazine hissesinin satışı diğer hissedar veya hissedarların talebine bağlanmışken, dava konusu Genelge’nin 1. maddesi ile Tebliğ’e aykırı olarak idareye resen satış işlemi başlatma yetkisi verildiği, 01/07/2007 yürürlük tarihli Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğin 94. maddesinde “Yönetmelikte hüküm bulunmayan hâllerde yapılacak tebliğler hakkında 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümleri uygulanır.” kuralına yer verildiği, anılan Yönetmelik ve Genel Tebliğ birbirine paralel şekilde Tebligat Kanunu hükümlerine göre tebligat yapılmasını düzenlediği, dava konusu Genelge’nin 1., 2. ve 3. maddelerinde ise, dayanağı olan Yönetmelik ve Genel Tebliğ’in aksine, Hazinenin doğrudan satış usulünde, hissedarların iletişim veya MERNİS’te kayıtlı adreslerine belirlenen satış tarihinden en az otuz gün önce, iadeli taahhütlü olarak gönderilmesi ve hissedarların iletişim veya MERNİS adresinin tespit edilememesi durumunda bu hissedarlara herhangi bir bildirim yapılmaksızın satış işlemlerine devam edilmesinin öngörüldüğü, Tebliğ’de hissedarın sadece hazine hissesini satın almak isteyip istemediğini 30 gün içerisinde bildirmesi öngörüldüğü halde, Genelge ile bu düzenlemenin “…..TL bedelle satın almak istemeniz halinde, 15 gün içerisinde İdarede hazır bulunmanız gerekmektedir.” şeklinde değiştirildiği, Tebliğe göre sadece satın alma iradesini 30 gün içinde bildirmesi gerekirken, Genelge’de bu uygulama keyfi olarak belirlenmiş bir sürede takdir edilen bedeli peşin veya taksitle ödemeye zorlandığı, Yasaların uygulanmasını göstermek için çıkartılan tüzük, yönetmelik ve iç düzenleyici işlemlerin dayalı oldukları yasalara aykırı düzenlemeler öngöremeyecekleri, normlar hiyerarşisinde dahi yeri olmayan Genelge’yle yönetmelik hükümlerinin değiştirilmesi ve Yönetmeliğin koruduğu hakların göz ardı edilmesi idarenin kanuniliği ilkesine aykırılık oluşturduğu, Genelge’nin yasa ve yönetmelik ile belirlenen, hazineye ait arazilerin doğrudan satışında tebligat usulünün, üst norm kurallarına ve yasal düzenlemelere aykırı bir şekilde ve hissedarların hak arama haklarını engelleyici yaptırımlar getirilerek yeniden belirlenmesine ilişkin 1., 2. ve 3. maddelerinin hukuka aykırı olduğu ileri sürülmektedir.
DAVALININ SAVUNMASI: Dava konusu düzenlemeyle, 4721 saylı Türk Medeni Kanunu’nun yasal ön alım hakkını düzenleyen hükümlerine uygun olarak, 4706 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca Hazine hisselerinin diğer hissedarlara satışlarının rayiç bedel üzerinden yapılması suretiyle, vatandaşların mülkiyet sorunlarının giderilmesi amaçlandığı, 4706 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca yapılan satış işlemlerinin uygulanması, 313 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliği’nde belirtildiği biçimde Bakanlıklarınca yerine getirildiği, Hazinenin hissedarı olduğu taşınmazların 4706 sayılı Kanun kapsamında yapılan satış işlemlerinin daha etkili, verimli ve hızlı bir şekilde sonuçlandırılabilmesi için uygulamaya yönelik çeşitli düzenlemeler yapıldığı, uygulamada yaşanan bazı aksaklıkların giderilebilmesi amacıyla Bakanlıklarınca 4706 sayılı Kanun’a, Hazine Taşınmazlarının İdaresi Hakkında Yönetmeliğe ve 313 sıra sayılı Milli Emlak Genel Tebliği’ne uygun olarak hazırlanan 07/07/2021 tarih ve 2021/15 sayılı Genelge’nin yürürlüğe konulduğu, Genelge’de yapılan düzenleme ile mer’i mevzuat hükümlerine uygun olarak hissedar/hissedarlara tebligat yapılması suretiyle Hazine hissesinin payına düşen kısmı doğrudan satın alıp alamayacağının sorulduğu, paydaşlardan birinin satın almaması durumunda ise pay öncelikli olarak diğer paydaşlara payları oranında satılmakta olduğu, bu minvalde taşınmaz mülkiyetinde yaşanan/yaşanabilecek mülkiyet sorunu giderilmeye çalışıldığı, keza anılan Genelge’nin yürürlüğe girdiği tarihten itibaren birçok taşınmazda bulunan Hazine hissesinin hissedarlarına satışı gerçekleştirildiği, dava konusu Genelge’nin mer’i mevzuata uygun olduğu savunulmaktadır.
DANIŞTAY SAVCISI DÜŞÜNCESİ : Ankara Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü Başkent Millî Emlak Daire Başkanlığının 15/09/2021 tarih ve 1728428 sayılı işlemine dayanak olan Çevre ve Şehircilik Bakanlığı Millî Emlak Genel Müdürlüğünün 07/07/2021 tarih ve 2021-15 sayılı, “Hazine hisselerinin hissedarlara doğrudan satışı” konulu Genelgesinin 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali istenilmektedir.
4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un, “Taksitle ödeme, satış bedelinden pay verilmesi, belediyelere devir” başlıklı 5. Maddesinin 6. Fıkrasındaki; “Belediye ve mücavir alan sınırları içinde olup, Bakanlıkça tespit edilen, Hazineye ait taşınmazlardan, 30/3/2014 tarihinden önce üzerinde yapılanma olanlar; Hazine adına tescil tarihine bakılmaksızın öncelikle yapı sahipleri ile bunların kanunî veya akdi haleflerine satılmak ya da genel hükümlere göre değerlendirilmek üzere ilgili belediyelere bedelsiz olarak devredilir. Bu şekilde devredilen taşınmazlar, haczedilemez ve üzerinde üçüncü kişiler lehine herhangi bir sınırlı ayni hak tesis edilemez. Bu taşınmazlar belediyelerce öncelikle talepleri üzerine yapı sahipleri ile bunların kanunî veya akdi haleflerine, rayiç bedel üzerinden doğrudan satılır.” düzenlemesine ve 313 sayılı Milli Emlak Genel Tebliği’nde hazine hissesinin satışını diğer hissedarın talebine bağlayan “ (1) Çeşitli nedenlerle hisseli hale gelmiş taşınmazlardaki Hazine hissesi, uygulama imar planı sınırları içinde dörtyüz, dışında ise dörtbin metrekareyi ve her iki durumda da taşınmazın yüzde kırk hissesini aşmamak kaydıyla talep sahibi hissedar veya hissedarlarına doğrudan satılabilecektir.
(2) Birden fazla hissedar olması ve hazine hissesini satın almak istemeleri durumunda, bu hissedarlara hisseleri oranında satış yapılacaktır.
(3) Birden fazla hissedarın bulunması ve hissedarlardan birinin talep etmesi halinde, idarece diğer hissedarlara Hazine hissesinin hisseleri oranında kendilerine doğrudan satılabileceğine ilişkin (Ek-9) da yer alan yazı tebliğ edilecektir. Adlarına tebligat yapıldığı halde, en geç otuz gün içinde satın alma talebinde bulunmayan hissedarın hissesi oranına düşen Hazineye ait miktar diğer hissedarlara satılabilecektir. Diğer hissedar veya hissedarların adreslerinin tespit edilememesi ve tebligat yapılamaması halinde 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı tebligat kanunu hükümlerine göre ilanen tebligat yapılacak ve süresi içerisinde satın alma talebinde bulunulmadığı takdirde, hissedarın hissesine düşen miktar diğer hissedarlara satılabilecektir.” düzenlemesine göre, üzerinde yapı bulunan bu türden taşınmazların hissedarlara satışı için ilgili belediyeye devrini zorunlu kılmakta olduğundan bu husus ve hissedarların talep şartı göz ardı edilerek yapılan düzenlemede hukuka uyarlık bulunmamaktadır.
Açıklanan nedenlerle, Millî Emlak Genel Müdürlüğünün 07/07/2021 tarih ve 2021-15 sayılı, “Hazine Hisselerinin Hissedarlara Doğrudan Satışı” konulu Genelgesinin 1., 2. ve 3. maddelerinin iptali gerektiği düşünülmektedir.
TÜRK MİLLETİ ADINA Karar veren Danıştay Dördüncü Dairesince, duruşma için taraflara önceden bildirilen 04/101/2025 tarihinde, davacı vekili ile davalı vekili usulüne uygun olarak ikişer defa söz verilerek dinlendikten ve Danıştay Savcısının düşüncesi alındıktan sonra, taraflara son kez söz verilip duruşmaya son verildi.
Tetkik Hâkiminin açıklamaları dinlendikten ve dosyadaki belgeler incelendikten sonra gereği görüşüldü:
MADDİ OLAY VE HUKUKİ SÜREÇ:
Ankara ili, Gölbaşı ilçesi, Taşpınar Mahallesi, 112409 ada, 18 parsel sayılı 921,00 m² yüz ölçümlü taşınmazdaki 245 m² Hazine hissesinin 4706 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendi uyarınca, aynı taşınmazın hissedarı olan davacıya 588.000,00 TL bedelle satılmasına ilişkin Ankara Valiliği Çevre ve Şehircilik İl Müdürlüğü Başkent Milli Emlak Daire Başkanlığının 15/09/2021 tarih ve 1728428 sayılı işlemin davacıya bildirilmesi üzerine bu işleme dayanak olan dava konusu Genelgenin iptali istenilmiştir.
İNCELEME VE GEREKÇE :
İLGİLİ MEVZUAT :
4706 sayılı Hazineye Ait Taşınmaz Malların Değerlendirilmesi ve Katma Değer Vergisi Kanununda Değişiklik Yapılması Hakkında Kanun’un “Doğrudan satış” başlıklı 4. maddesinde, “Hazineye ait taşınmaz mallar; (…)
(c) Hisse oranı yüzde kırkı veya hisse miktarı uygulama imar planı sınırları içinde dörtyüz, dışında ise dörtbin metrekareyi aşmamak kaydıyla talepte bulunan hissedarlarına, (…)
Rayiç bedel üzerinden doğrudan satılabilir.” hükmüne yer verilmiştir.
29.08.2007 tarihli, 26628 sayılı Resmi Gazetede yayımlanan ve Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların satış işlemlerine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği 313 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nin “XI. SATIŞ USULLERİ” bölümünün “B) DOĞRUDAN SATIŞ” kısmının “(c) Hazinenin Hissedar Olduğu Taşınmazların Diğer Hissedar veya Hissedarlara Satışı” alt başlığında, “(1) Çeşitli nedenlerle hisseli hale gelmiş taşınmazlardaki Hazine hisseleri, oranı yüzde kırkı veya hisse miktarı uygulama imar planı sınırları içinde dörtyüz, dışında ise dörtbin metrekareyi aşmamak kaydıyla talepte bulunan hissedar veya hissedarlarına doğrudan satılabilecektir.
(2) Birden fazla hissedar olması ve Hazine hissesini satın almak istemeleri durumunda, bu hissedarlara hisseleri oranında satış yapılacaktır.
(3) Birden fazla hissedarın bulunması ve hissedarlardan birinin talep etmesi halinde, idarece diğer hissedarlara Hazine hissesinin hisseleri oranında kendilerine doğrudan satılabileceğine ilişkin (Ek-9) da yer alan yazı tebliğ edilecektir. Adlarına tebligat yapıldığı halde, en geç otuz gün içinde satın alma talebinde bulunmayan hissedarın hissesi oranına düşen Hazineye ait miktar diğer hissedarlara satılabilecektir. Diğer hissedar veya hissedarların adreslerinin tespit edilememesi ve tebligat yapılamaması halinde 11/2/1959 tarihli ve 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilanen tebligat yapılacak ve süresi içerisinde satın alma talebinde bulunulmadığı takdirde, hissedarın hissesine düşen miktar diğer hissedarlara satılabilecektir.
(4) Tebligat yapıldığı halde süresi içinde satın alınamayan Hazine hissesinin, hissedarı tarafından yeniden talep edilmesi ve geçerli bir mazereti bulunması halinde satış talebi bir defaya mahsus olmak üzere değerlendirilebilecektir.” düzenlenmesi yer almaktadır.
HUKUKİ DEĞERLENDİRME:
Uyuşmazlık konusu Genelge, “Hazine hisselerinin hissedarlara doğrudan satışı”na ilişkin olup Genelgede, yukarıda yer verilen mevzuat hükümlerine atıf yapılmak suretiyle, … yapılan inceleme ve değerlendirme neticesinde; hissedarlardan bazılarının MERNİS kayıtlarında adreslerinin bulunmadığı veya adreslerinin tespit edilemediği, tespit edilen adreslere yapılan tebligatların çeşitli nedenlerle hissedarlara ulaşmadığı, bu durumun Hazine hisselerini satın alma talebinde bulunan hissedarların taleplerinin karşılanmasına ilişkin süreçlerin uzamasına sebebiyet verdiğinden bahisle, Hazine hisselerinin hissedarlarına doğrudan satışına ilişkin süreçlerin hızlandırılmasını teminen;
1) Hazine dışındaki hissedarlardan bir veya birkaçı tarafından taşınmazın satışının talep edilmesi veya hissedara doğrudan satış işlemlerinin idarece re’sen başlatılması durumunda; idarece satışa ilişkin işlemler tamamlandıktan ve her bir hissedarın hissesine düşen satış bedeli tespit edildikten sonra, satış işlemlerinin yapılacağı tarih ve saat belirlenerek; tüm hissedarlara Hazine hissesinin hisseleri oranında kendilerine doğrudan satılabileceğine, satın almak isteyenlerin idarece belirlenen adres, tarih ve saatte hazır olmaları gerektiğine ilişkin ekte (Ek-1) yer alan yazının, hissedarların iletişim veya MERNİS’te kayıtlı adreslerine belirlenen satış tarihinden en az otuz gün önce, iadeli taahhütlü olarak gönderilmesi,
2) Hissedarlardan bir veya birkaçının, iletişim veya MERNİS adresinin tespit edilememesi durumunda bu hissedarlara herhangi bir bildirim yapılmaksızın satış işlemlerine devam edilmesi,
3) Hazine hissesinin tamamının satışının, yapılan bildirimin muhatabına ulaşıp ulaşmadığına bakılmaksızın, idarece belirlenen tarih ve saatte, idarede hazır bulunan hissedarların hisse oranları ve talep miktarları dikkate alınarak tamamlanması,
4) İdarece belirlenen tarih ve saatte hazır bulunan hissedarların adı, soyadı ve T.C. kimlik numaraları ile Hazine hissesinden satın alınan miktarlar ile satış bedelleri belirtilmek suretiyle ekte (Ek-2) yer alan tutanağın düzenlenmesi ve bu tutanağın emlak müdürü/milli emlak müdürü/milli emlak şefi ve hazır bulunan hissedarlar tarafından imzalanması, 5) Ayrıca yeni bir bildirimde bulunulmaksızın, tutanakta adı geçen hissedarlara yükümlülüklerin yerine getirilmesi amacıyla tutanağın imza tarihinden itibaren onbeş gün süre verilmesi … şeklinde düzenleme yapıldığı görülmektedir.
Anayasa’nın 124. maddesinde, Cumhurbaşkanı, bakanlıklar ve kamu tüzelkişilerinin, kendi görev alanlarını ilgilendiren kanunların ve Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin uygulanmasını sağlamak üzere ve bunlara aykırı olmamak şartıyla, yönetmelikler çıkarabileceği kuralına yer verilmiştir.
Buna göre, idari teşkilat yapısı içinde yer alan Bakanlıklar ile diğer kamu kurum ve kuruluşları, görev alanlarına ilişkin olarak yönetmelik, yönerge, tebliğ, genelge ve talimat gibi çeşitli adlar altında düzenleme yapabilmektedirler.
Tebliğ, genelge ve yönerge gibi düzenleyici işlemler; üst normların uygulanmasını göstermek amacıyla ve onlara aykırı hükümler içermemek şartıyla, yine üst normlarda gösterilen usul ve yöntemleri “açıklayıcı” hükümler taşıyan, yeni bir yöntem ve usul getirmeyen, dayanağı olan mevzuatta yer alan hükümler dışında yeni bir düzenleme içermeyen adsız düzenleyici işlemlerdir.
Yukarıda yer verilen, 4706 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, Hazinenin taşınmaz mallarda bulunan hisselerinin, talepte bulunan hissedarlarına rayiç bedel üzerinden doğrudan satılabileceği hükme bağlanmış; Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların satış işlemlerine ilişkin usul ve esasların düzenlendiği 313 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nde de, çeşitli nedenlerle hisseli hale gelmiş taşınmazlardaki Hazine hisselerinin talepte bulunan hissedar veya hissedarlarına doğrudan satılabileceği, hissedar veya hissedarların adreslerinin tespit edilememesi ve tebligat yapılamaması halinde 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilanen tebligat yapılacağı kural altına alınmıştır.
Uyuşmazlık konusu Genelgenin dava konusu edilen maddeleri incelendiğinde, anılan Kanun maddesinden farklı olarak, hissedara doğrudan satış işlemlerinin idarece re’sen başlatılması öngörüldüğü, ayrıca anılan Tebliğ’de 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilanen tebligat yapılacağı düzenlendiği halde, Genelgede, hissedarların iletişim veya MERNİS adresinin tespit edilememesi durumunda bu hissedarlara herhangi bir bildirim yapılmaksızın satış işlemlerine devam edilmesi ve Hazine hissesinin tamamının satışının, yapılan bildirimin muhatabına ulaşıp ulaşmadığına bakılmaksızın tamamlanması şeklinde yine farklı bir düzenleme yapıldığı anlaşılmaktadır.
Bu durumda, Genelgenin dayanağı niteliğindeki Kanun hükmü ile atıf yapılan Tebliğ kurallarına aykırı düzenlemeler içeren dava konusu maddelerde hukuka uyarlık görülmemiştir.
KARAR SONUCU: Açıklanan nedenlerle;
- Dava konusu işlemin üye Hasan ŞAHİN’in gerekçede karşı oyuyla oyçokluğuyla İPTALİNE,
- Ayrıntısı aşağıda gösterilen toplam 447,70 TL yargılama giderinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
- Karar tarihinde yürürlükte bulunan Avukatlık Asgari Ücret Tarifesi uyarınca duruşmalı davalar için belirlenen 65.000,00 TL vekâlet ücretinin davalı idareden alınarak davacıya verilmesine,
- Posta giderleri avansından artan tutarın kararın kesinleşmesinden sonra davacıya iadesine,
- Bu kararın tebliğ tarihini izleyen otuz (30) gün içinde Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu nezdinde temyiz yolu açık olmak üzere, 04/11/2025 tarihinde karar verildi.
(X) KARŞI OY:
4706 sayılı Kanun’un 4. maddesinin 1. fıkrasının (c) bendinde, Hazinenin taşınmaz mallarda bulunan hisselerinin, talepte bulunan hissedarlarına rayiç bedel üzerinden doğrudan satılabileceği hükme bağlanmış; 313 sıra numaralı Milli Emlak Genel Tebliği’nde ise, Hazinenin özel mülkiyetinde bulunan taşınmazların satış işlemlerine ilişkin usul ve esaslar düzenlenmiştir.
Uyuşmazlık konusu Genelgenin dava konusu edilen maddeleri incelendiğinde, anılan Milli Emlak Genel Tebliğ’de, 7201 sayılı Tebligat Kanunu hükümlerine göre ilanen tebligat yapılacağı düzenlendiği halde, dava konusu Genelgede, hissedarların iletişim veya MERNİS adresinin tespit edilememesi durumunda bu hissedarlara herhangi bir bildirim yapılmaksızın satış işlemlerine devam edilmesi ve Hazine hissesinin tamamının satışının, yapılan bildirimin muhatabına ulaşıp ulaşmadığına bakılmaksızın tamamlanması şeklinde farklı bir düzenleme yapıldığı, söz konusu düzenlemenin ilgililerin satın alma hakkını kaybetmesine yol açabilecek nitelikte olduğundan, Genelgenin dava konusu edilen kurallarında bu yönüyle hukuka uyarlık bulunmadığı sonucuna varılmıştır.
Açıklanan nedenle, dava konusu işlemin yukarıda yer verilen gerekçe ile iptal edilmesi gerektiği görüşüyle, Daire kararına gerekçe yönünden katılmıyorum.
Üye Hasan ŞAHİN